長期照護

長期照護

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長期照護的定義

長期照護之定義，依Kane的說法，為提供缺乏自我照顧能力的健康、個人與社會照顧的服務，通常是持續一段長時間。對長期照護的服務對象、服務內容性質與服務提供者作了更加明確的說明-長期照護是對罹患慢性疾病的身心障礙者，提供診斷、預防、治療、復健、支持性及維護性的服務。這些服務可經由不同的機構或非機構設施獲得。例如：慢性病療養院、傷殘復健中心、安養院、護理之家等機構；或是非機構式的家庭。其目的在促使患者的生理、心理、及社會功能各方面皆達到最佳狀態。因而長期照護不僅具有連續性照護的概念，亦是跨越醫療與社會服務領域的照護。

Bordy 與Masciocchi認為長期照護應包含（1）機構照護（2）社區照護與（3）居家照護等三大類服務；Evashwick則進一步認為此三類服務應整合為連續的服務網絡，方能提供老人完整持續的長期照護。

1.機構照護提供二十四小時全天候的住院服務，服務內容包含醫療、護理、復健、個人與生活照護等。凡病情嚴重危急、依賴度高、或無家庭照護資源，並且不能以社區或居家方式照護的老人，均為機構照護的主要服務對象。機構式照護在國內，包含養護機構與護理之家等兩類。

2.社區式照護不像機構式照護將老人集中照護，而是在老人居住的社區中提供服務。因此，接受社區服務的老人，不必完全離開熟悉的居住環境，仍可享有慣常性的生活方式。

3.而居家照護乃將服務送到老人家中，或在老人家中提供長期照護服務。服務內容包含護理照護、個人照護、家事生活照護等，係由家庭成員擔任主要照護工作，同時搭配護理人員、社工人員或其他專業人員。

大 綱

壹:問題背景

一：人口結構老化加速，高齡少子化社會漸次形成。(老人人口比率， 2005年2月為9.54％；1993年，7%；2017-8年，倍升至14% ，2025-26年，20%)。 二、慢性病盛行，照顧被視為家庭責任，公部門扮演補充角色。 三、家庭結構的改變，婦女勞動參與率、單身家戶、老人獨居或夫婦同住比率不斷提高，家庭照顧資源逐漸式微 ，長期、 連續性照顧與財務壓力已非一般家庭所能負荷，社會安全網 絡必須重整。 四、目前我國長期照顧所需費用，醫療相關部分由健保提供慢性病床及有限度居家護理給付；社政單位僅針對低收入、中低收入老人提供機構及居家式服務的補助。近年的照顧服務發展方案擴大至有限的一般失能者與老人。整體而言，政府所投入的經費及服務量有限。 五、經濟情況不佳，失業率偏高，國家財政困難。

二：隨人口出生率降低及壽命延長，人口老化係全世界自然趨勢

三：目前台灣人口老化程度雖不若其他國家嚴重，惟人口老化速度卻較各國為快，65歲以上老年人口所占比例由10%加倍至20%僅需20年，到2025年老年人口比例即可達20%。

貳:建構長期照顧制度的必要性

一、長期照顧制度的功能在於連結照顧需求與供給。

二、雖然長期照顧需要日益增加，而家庭照顧資源漸減，但對居家照顧服務之需求並未顯著增加。 （一）：不習慣外人照顧。 （二）：不知有何適當服務可購買。 （三）：付費意願不高。 （四）：付費能力低落

三、目前長期照顧相關機構占床率約為七成，但產業投入居家、社區照顧資源則不足。 （一）:由於需求不振，影響投資意願。 （二）:在地老化觀念最近才逐漸被接受。 （三）:法令規範之限制。

台灣長期照顧的挑戰與主要議題 一：照顧需要：照顧需要日益增加。 二：服務提供：非營利部門、家庭、營利部門。 三：現行問題：如何保持志願服務的特質、照顧資源漸減付費意願不高付費能力低落、投資意願不高法令規章限制。

長期照顧制度設計主要議題： 服務輸送、財務機制、資源開發、照護管理 、法令規章、資訊系統。

長期照顧制度的主要類型 （一）：稅收制長期照制度：如：英國、北歐 （二）：公共長期照顧保險：如：德國、日本 （三）：私人長期照顧保險：如：美國

參:長期照顧制度規劃的考量原則

一、四項核心價值： 邁向健康的人生。 認知老化和失能的必然性與長期照顧的必需性。 確保高齡者和失能者的尊嚴，並支持其自主與自立。 建構並提供可受使用者信賴的長期照顧體系和服務。

二、八項制度規劃願景 ： 建立以被照顧者為中心、家庭為主、社區為基礎的體制和服務。 建構普及而多元的體制和服務。 重視保健和支援自立的體制和服務。 建置人性、科技和資訊的體制和服務。 推動本土和先進的體制和服務。 自助互助和鼓勵創新的體制和服務。 歡迎志工和第二春生涯的體制和服務。 整合中央統籌和地方執行的體制和服務。

三、三項財務規劃原則： ◎選擇充裕、穩定財源，以支持制度的永續發展。 ◎財務負擔應兼具公平性與合理性。 ◎提供適當的財務誘因，兼顧提供的品質與合理的成本，使得照顧服務提供能夠健全發展。

肆:長期照顧制度財務規劃的政策議題

一、長期照顧的給付對象應包括那些？

1、就年齡面向區分 （一）20歲以上人口 （二）全部人口

2、就健康功能狀態區分 （一）失能（日常生活功能障礙）與失智（認知功能障礙） （二）失能、失智與精障（精神障礙）

二、長期照顧的給付方式應包括那些？

 給付方式

（一）混合式：

優 點： 1. 若實物給付不可近時，尤其偏遠地區及特殊族群，給予服務券或照顧津貼，較有彈性。 2. 社會大眾對使用服務認知不足與嘗試動機尚未被激發，給予照顧津貼，代表肯定照顧者的付出。

缺 點： 1. 照顧津貼不限於購買服務時，需照顧者不一定獲得所需的服務。 2. 支付照顧津貼給予照顧者，主要為女性，恐會約束女性照顧的責任。

國內外經驗： 德國(保險制） 英國（稅收制）

（二）實物給付：

優 點： 1.需照顧者可以直接獲得服務，不受市場價格影響。 2.減少市場購買服務的障礙，例如資訊不流通。

缺 點： 1.服務內容規格化，不具彈性，不一定符合使用者需要。 2.服務使用者較為被動，較少參與服務的選擇

國內外經驗： 日本(保險制） 以色列（保險制） 台灣先導計畫（2001-2003)

長期照顧的服務項目應包括那些？ 服務項目：

'（一）'含括機構式與居家/社區式服務

優 點： 1. 提供連續性服務。 2. 符合需照護者不同需求，尤其是居家/社區式與機構式服務可轉換時。

缺 點： 1. 產生鼓勵使用機構式服務的誘因，有違在地老化及社區正常化原則。 2. 非需密集性服務者如使用機構式服務，成本比較昂貴。

國內外經驗： 德國、日本

'（二）'只提供居家/社區式服務

優 點： 1. 對輕度失能者比較便宜。 2. 鼓勵開發社區資源，增加社區服務的可近性。

缺 點： 1. 服務不具連續性。 2. 居家/社區式服務並非可以完全替代機構式服務。

國內外經驗： 以色列、台灣先導計畫（2001-2003)

長期照顧財務體制採行稅收制抑或社會保險制？

（一）稅收制： 學理依據： 基於「公民地位」，國家應提供全體國民最基本的保障，故採普及式的全民保障。 社會、政治面考量： 1.民眾易於接受政府免費式服務，無徵收保險費的困擾。 2.符合全民性保障，但如民眾抗拒加稅，則易受政府稅收限制，影響其保障權益。 3.預算編列必須與其他政事競用資源，且需考慮與其他社會保障制度的連接。

（二）社會保險制： 學理依據： 將長期照顧風險性視為社會風險，且其性質異於醫療風險。強調自助、互助、他助的精神。

社會、政治面考量： 1.財務費用由社會成員共同分擔，但民眾必須願意繳交保險費。 2.民眾因其盡繳費義務而取得法定權益，制度財源獨立，權益保障較為明確，且民眾對服務內容較有自主選擇性。 3.如其他社會保障制度同樣採社會保險制，則較易於銜接。

長期照顧的財源籌措方式有那些？

（一）稅收、保險費與部分負擔

 例如-日本：10％部分負擔；其餘保險給付費用，由老人、40-64歲工作者、資方、政府約各負擔18％：16％：16％：50％ ；如給付超過上限則自行負擔。

（二）稅收與自付部分費用

 例如-英國：使用機構式照顧者需自付80％的國民基礎年金，其餘照顧服務經過資產調查後再決定個人自付額與政府補助額 度。 

（三）保險費與政府補助資本支出 -

  例如-德國：保費為薪資的1.7％，政府補助資本支出，如給付超過上限部分則自行負擔。

長期照顧組織體制的安排方式有那些？

（一）單獨開辦長期照顧保險，財務與行政皆單獨建制

   例如-日本，介護保險之財務與行政皆單獨建制。 

（二）單獨開辦長期照顧保險，但保險行政作業與健保合併

   例如-德國，獨立的長照保險基金，但其行政事務委由疾病基金辦理。 

（三）將全民健保的給付擴大涵括長期照顧服務項目

   例如-荷蘭，在健康保險體系下包含長期照顧法。荷蘭的長期顧法原本在1968年實施時只提供長期照顧的服務項目，但逐 漸加入許多項重大急性傷病的健保醫療給付。

伍:長期照顧制度財務規劃的初步評估

一、各界看法彙總 根據行政院長期照顧制度規劃小組，學者專家、民間團體及政府相關單位問卷調查顯示，目前各界大多數對於上述六項政策議題的看法如下：

（一）就長期照顧的給付對象而言，大部分受調查者較傾向涵蓋全部人口（包括失能、失智者），至於是否納入精障，多有所保留。

（二）給付的方式較傾向以實物為主，現金為輔的混合給付方式。

（三）長期照顧的服務項目應包含括機構式與居家/社區式等多元提供方式。

（四）國內各界較傾向師法德國、日本採用社會保險方式辦理長期照顧。

（五）大部分受調查者較同意以部分負擔、保費及政府稅收的多元財源籌措方式。

（六）組織體制安排則多傾向財務獨立，但行政作業與現行健保體制合併，以節省行政成本支出。

二、就經濟、政治、社會可行性評估

（一）、經濟可行性評估

1.國家經濟能力分析

我國長期照顧費用社會保險制中推估 2006年占GDP之 0.50% 2031年占GDP之 0.62%

2.民眾付費意願分析

據社會保險制中推估，2006年我國長期照顧費用約為537億元，假設勞、資、政三方依照4：2：4比例共同分擔，則民眾每人每月保費約為78元，依二代健保規劃小組針對民眾付費意願調查評估，約可獲得七成民眾的支持。

3.民眾付費能力分析

依社會保險制中推估， 2006年四口雙薪家戶長期照顧保險費約為31元，平均約為家戶每月可支配所得的0.42% 。

4.政府財政負擔分析

依社會保險制中推估， 2006年政府長期照顧補助支出約為215億元，占2006年中央政府社會福利預算的7.25%，而為2006年中央政府總預算的1.34% 。

5.就稅收制考量

政府負擔我國長期照顧費用 2006年 稅收制330億元 占中央政府社會福利預算11.13% 占中央政府總預算2.06% 2031 年稅收制1123億元 占中央政府社會福利預算 占中央政府總預算

（二）政治、社會可行性評估

1.由民眾接受度來看長照財務制度選擇

一、納入健保給付範圍（擴大）

不贊成：42.52

無意見：10.09

贊成：46.92

二、照顧保險（獨立）

不贊成：42.74

無意見：10.37

贊成：47.20

三、性長期照顧制度（稅收制）

不贊成：54.27

無意見：9.72

贊成：37.92

2.由專家接受度來看

    多數贊成長照採獨立社會保險制 ，少數支持稅收制，無任何專家支持擴大健保給付制 。但各有其組織體制設計的問題，必須提出配套設計予以克服。  

對制度建構接軌措施的建議：

一、加強宣導民眾對於長期照顧的認知

二、及早明定政策走向，充實人力、物力整備

三、明確界定照顧需要性，訂定一致性需要評核機制，建立照顧管理制度

四、開放提供者競爭，讓民眾有更多選擇，並採行部分負擔制

五、建構適當品質的合理成本結構，督促服務提供的健全發展

參考文獻

吳淑瓊、江東亮（1999），「台灣長期照護政策評析」。老人問題與政策研討會論文集。台北：孫運璿基金會。

阮玉梅等（1999），長期照護。台北：國立空中大學。

吳淑瓊、王正、林萬億、吳玉琴、王榮璋（1999），「建構台灣長期照護體系十年計畫」。行政院社會福利推動小組委員會。

吳淑瓊、陳正芬（2000），「長期照護資源的過去、現在與未來」。社區發展季刊，92，19-31。

社會安全組召集人詹火生台灣大學社研所研究生林青璇老人（長期照護政策-國家干預觀點之分析 ）

2004-行政院（長期照顧制度規劃小組）。