社會福利行政

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社會福利行政(social welfare administration)也可稱為社會行政(social administration)或社會工作行政(social work administration)是現代國家公共行政之一重要部門。(江亮演等，民89，頁001)廣義的社會福利行政除了從事建立福利社會外，還致力奠定社會公共秩序、發展人力資源潛能及推行社會建設工作，社會福利行政的人、事、物等，與社會福利行政有關的一切都包含在內；狹義的社會福利行政僅指督導公、私立機構推行社會福利事務而言。目前大部分國家都採取折衷的意義。(黃旐濤等，民95，頁11)

「社會福利行政是社會福利與行政的簡稱」，這是江老師的見解嗎？我怎麼覺得怪怪的。
說過，標題是從二個＝開始的。

4 感覺是一篇大雜燴，吃不出來裏頭的味道

社會福利行政的發展

現代社會福利行政概念的發展，可追溯到C.O.S創立時發展出來的基本觀念之ㄧ的「機構間的合作」(interagency cooperation)。在C.O.S創立到社會福利納入政府部門公共部門前，就發展出社會行政的概念，也是志願性社會機構(voluntary agency)所提倡。當時，社會行政的重點在運用行政的知識於社會機構管理上，以增加機構間的協調，而提高社會服務機構的效率，並非為整體社會福利組織的政策轉化過程。以濟貧法和社會安全的演變來看社會福利行政的發展。(江亮演，民74，頁206)

• 濟貧法：社會福利責任的發展源自於1601年英國濟貧法的建立。濟貧法是伊麗莎白女王時代的成文法，藉課徵教區家庭的濟貧稅，來建立貧困是公共責任的原則。之後，將這個概念傳到早期的殖民地—美國。在這段期間，各種的社會福利服務開始由地方志願團體、宗教協會與地方社區來提供，由其是處理乞丐、心理病、孤兒、棄嬰或被忽視的兒童領養、少年犯、盲人等問題。但是種由地方獨佔的責任在國家擴張，及農村小城鎮都市化、工業化的社會取代時，發現應付福利問題漸漸變的困難。州與聯邦政府在社會福利方面所扮演的角色在美國的政治與社會政策變成一關鍵性與引起爭論的問題。1854年美國總統皮爾斯否決了一項立法，他強調社會福利的責任應該是單獨的屬於州政府的一項功能，這個觀點到1929年經濟大恐慌以前都被隨後的總統、國會所接受。直到20世紀初，社會福利服務的責任大部份都屬於地方的責任，至1930年代所有州政府開始設有社會福利部門來負責營運全州福利計畫。1834年新濟貧法改進了濟貧制度的行政結構認為貧窮是人的失敗或過失所造成，把它視為一種個人的罪惡，所以不應該給予報酬或救濟，英國對濟貧法的批評而至1905年成立皇家委員會調查，這個委員會建議行政方面進一步的改進，委員會的報告鼓勵社會保險、公共救濟、和社會福利服務等分類計劃發展，此概念被美國許多經濟學家和社會改革家所用而奠定美國社會福利政策的基礎。對美國社會福利性質改變之進一部發展很有影響的是1880年代初期德國首相俾斯麥所建立的社會保險，及在1911年立法的英國最初社會保險計劃。(江亮演，民74，頁270；林顯宗、陳明男，民74，頁52~54)
• 社會安全：在社會福利制度活動的演進方面最有意義的一大步是起因於經濟大恐慌的覺醒，和在1935年通過的社會安全法案立法。羅斯福總統稱此法為「結構的基石已經被建立，但尚未完成」，1935年後美國社會福利的發展與改變比歷史上任何時期更迅速，社會安全是社會福利漸漸發展的成分。社會安全此術語源自美國，但已成為一般被接受且應用在不同國家的不同計劃。在美國社會安全制度泛指在社會安全制度下的整體範圍計劃，較限制的意義指老年、遺屬、殘障保險計劃(OASDI)。美國的社會安全計劃具體表現在1935年的社會安全法案及之後的修正案，此法案提供6項廣泛的計劃：社會保險、公共救助、社會服務、老年與殘障者的健康保險、窮人醫療費用之給付、孕婦與殘障兒童的健康服務。社會福利工作到這個階段，不但確定為國家的責任同時也奠定了專業化的地位，成為國家設施的一種措施。(江亮演，民74，頁207~208；林顯宗、陳明男，民74，頁54~57)
• 現今的社會福利的範圍不只在實務上有進一步的擴展，且在觀念上也有所改變。主要的演變有下列幾點:

1.由對窮人、貧苦等處在經濟、政治或社會不利的地位者的慈善及救濟觀念演變為一種「福利權利」，以前慈善事業出發點大多在個人的同情心或人道的觀點或者是宗教的信仰，他們大多把慈善事業看成一種施惠，現在則認為人人都有生存與工作的權利，對不幸者的服務是國家和社會站在保障個人尊嚴與生活的立場上應盡的義務，不是個人或社會的施恩。
2.由對窮人、鰥、寡、孤獨、廢疾等不幸的人的救助，擴大到對一般人的福利。以前的慈善事業工作的對象是社會上不幸的少數，現在是出於責任觀點，工作對象不再拘限於少數，而是社會上任何有問題的人民。
3.由個人及地方的性工作發展到全國及國際性組織。以前由家庭、親友、鄰居、宗教團體、慈善團體以私人名義舉辦，現在是由地方政府、中央政府及全民參加擴大到國際性合作。
4.消極的、無計畫的慈善救濟事業，現在是積極的有計劃性的福利工作。
5.走向專業化以改善服務品質，以前的慈善事業的基本概念出於個人的志願施捨與自由服務，認為方法不必過於要求，現在為確保服務的功效，所以運用社會工作專業知識方法與技術。
6.注意公私立社會福利機構的連繫，隨時交換資訊以免各自為政以提高效率。加強福利資金的統籌，分別業務的輕重緩急，也免重複。
7.加強衛生、教育及福利業務的合作。
8.由傳統的慈善性社會福利、放任主義的社會福利、自由主義社會福利到福利國家的社會福利。
(江亮演，民74，頁208；林顯宗、陳明男，民74，頁54~57)

社會福利行政的範圍

社會福利行政在不同的國家實施範圍不同，有關學者的說法也不盡相同。

• 有的認為只要是政府辦理有關人民一般福利設施都屬於是社會福利行政的範圍，如教育、衛生、康樂、住宅、公共救助、就業輔導、社會保險、社會救助等等都屬於。
• 有的認為會福利行政僅只由政府舉辦的社會保險、社會救助及福利服務工作。
• 聯合國在1959年出版的「社會發展計劃之國際調查一書」，將社會福利行政的範圍分為:(1)國民健康計劃、(2)營養及家族計劃、(3)國宅計劃、(4)勞工福利計劃、(5)教育計劃、(6)社會安全及有關收入保障計劃、(7)社會發展特殊計畫包括保護及重建計劃、(8)鄉村發展計劃、(9)鄉村社區發展計劃、(10)都市發展計劃
• 我國社會福利行政的範圍包括有公共救助、社會保險、社會運動、勞工福利、兒童福利、合作事業、人民組訓、社區發展、都市計劃及國民住宅。(內政部編印社會福利概況，民國64年5月)
• 有人認為應該從福利工作的內容來分類，認為社會福利行政可以在以下範圍實施:(1)一般社會行政工作、(2)一般人民團體工作、(3)兒童福利工作、(4)青少年服務工作、(5)家庭服務工作、(6)醫療服務工作、(7)學校社會工作、(8)犯罪矯治工作、(9)勞工福利工作、(10)工廠社會工作、(11)老年福利工作、(12)休閒娛樂服務、(13)就業服務工作、(14)國民住宅服務、(15)公共救助工作、(16)社會保險、(17)家庭計畫、(18)傷殘重建、(19)社區發展、(20)社區心理衛生工作、(21)精神病理社會工作、(22)婦女社會工作、(23)其他福利設施
• 內政部社會司，是我國主要主管社會福利的單位，有7科:(1)社會福利科、(2)社會救助科、(3)社會保險科、(4)職業團體科、(5)社會團體科、(6)農民團體科、(7)合作事業科。

(江亮演等，民89，頁16~19)

社會福利行政的功能與程序

社會福利行政的程序，是指機構的政策透過工作者和受助者各種方式的接觸，為受助者提供各種服務的過程。(江亮演等，民89，頁220)
行政的功能包括建立社會福利單位的目標、分析在社區中的社會狀況、判斷是否須提供服務和聘用督導和社會工作人員、建立組織的結構和管理財物。（Charles H. Zastrow，1999，頁24）

• 崔克爾在其所著「社會工作行政之原則與實施」中指出，社會行政的功能程序可分為6項：（1）目的與目標的決定（2）提供有組織的工作環境（3）便利機構內的溝通（4）計畫與協調（5）了解並便利變遷（6）動態的領導角色。(白秀雄，民78，頁45~49)
• 江亮演的說法把社會福利行政的程序分為11項：計畫、 組織、人員募集與分工、領導與溝通、督導與訓練、協調、預算與年度會計控制、政策管制、公共關係、報告及評價與研究。(江亮演等，民89，頁19)

1.計畫（Planning）：一個國家或社會福利的目標和政策，須作綜合性、持續性的研究與安排，並作好有效規劃與資源規劃等。在行政計劃的範圍及內容上須考慮下列幾點：（1）事先決定行動的主題（2）根據目標和政策定訂方案與服務設施和項目（3）分層計畫，包含機構整體、各部門、各個工作人員等，三者須視連慣性的。（4）計畫期限，分近程、中程、遠程。（5）預算的編訂與分配（6）行政計畫執行，須考慮特殊事故的發生。
2.組織（Organization）：建立權威的正式機構，由此機構安排工作，界定與協調已完成機構的目標與目的。有效的組織系統與工作調配，關係社會福利的目標政策的實現。所以需做到下列原則和實物：（1）適當的工作單位（2）明確工作指派（3）清楚責任職權（4）有效溝通（5）責任分配（6）工作單位和工作人員的協調（7）控制幅度（8）標準化實務（9）容許例外規定（10）正確的紀錄等。
3.人員募集與分工（Staffing）：正確的人員募集與分工及訓練是一件重要的事，對工作人員的運用與訓練包含：（1）人事制度與專業倫理（2）工作說明與職業分類（3）人員的任用、徵選與訓練（4）專業督導與行政督導（5）人員考績與升遷、薪水給付辦法、專業人員與非專業人員、人員之間的聯繫配合及分工、志願人員的參與等等。
4.領導與溝通（Directing＆Communication）：有好的領導才能才會有有效指揮，因此領導時需注意：（1）考慮所有的有關事實後，做合理的決定（2）顯示積極的興趣、奉獻於機關構的目標之履行（3）使其貢獻獲得屬下的肯定與信任，以提高他們在機構中的地位（4）有效授予責任與權威（5）培養個別與集體的創造力（6）有效的授權與可否授權判斷（7）其他。溝通是指領導程序中最主要的技術，社會福利行政的主管與工作人員的溝通，需運用技術採取雙線的溝通（two-way communication）方式，民主式的領導和雙邊式的溝通，是促進工作關係和達成目標的有效的方法。
5.督導與訓練（Supervision）：督導訓練是為了社會福利、社會工作專業中的行政教育的達成，機構為了要實現其功能和確保對受助者服務的品質，最有效的方法是持續的督導訓練。
6.協調與控制（Coordination＆Control）：（1）協調：是使一個機構工作的各部份能互相連結，並發揮整體功能的責任（2）控制：是使執行的事物，能在內外在的壓力平衡或到預期的效果。
7.預算與年度會計控制（Policy Control）：預算是機構財務的計畫與控制，財務行政須具備：（1）健全的組織計畫（2）財務計畫（3）財務運作的控制。
8.政策管制（Budgeting＆Financial Control）：政策管制應該以人民社會的需要為前提，為人民達到社會福利與社會利益方面的政策。
9.公共關係（Public Relations）：社會福利機構想要使一般民眾對他有更深的了解，就必須做好公共關係，以得到社會大眾的支持。成功的公共關係是研究（Research）、行動（Action）、溝通（Communication）和評鑑（Evaluation）。
10.報告（Reporting）：將社會工作機構所從事的工作向其董事會、會員、工作員、立法機關或社會大眾說明的一種行政功能，報告是了解機構工作及做好公共關係的最好辦法，因為它能使人了解機構的價值。
11.評價與研究（Evaluation＆Study）：是評鑑機構人員、計劃以及所有有關活動目的的執行結果，以發現他的困難所在。
(江亮演等，民89頁，19~27；白秀雄，民78，頁40~44)

• 除上述2種說法外，有以「POSDCORBE」幾個英文字母來代表社會福利行政的功能和程序：

P代表「計畫」（Planning）
O代表「組織」（Organization）
S代表「人事的佈置」（Staffing）
D代表「指導、指揮」（Directing）
CO代表「協調」（Coordinating）
R代表「報告」（Reporting）
B代表「預算」（Budgeting）
E代表「評鑑」（Evaluating）
(林顯宗、陳明男，民74，頁90)

社會福利行政的管理

社會福利行政是一國政府推行有關社會福利工作之行政事務，社會福利行政的管理就是負責上述事務的處置的意思。社會福利行政的管理與一般的行政管理大同小異，主要區別在於社會福利行政的管理應把握社會政策的精神與社會福利工作的專業性。(黃旐濤等，民95，頁18) 美國學者古立克(Luther Gulick)提倡管理7個要素：(1)計畫、(2)組織、(3)人事、(4)指揮、(5)協調、(6)預算、(7)報告等。也有人以12個都含M字的名詞代替：(1)行政目的(Aim)、(2)程式(計劃表Program)、(3)人(Man)、(4)錢(Money)、(5)物(Material)、(6)機構(Machinery)、(7)場所(Room)、(8)方法(Method)、(9)指揮(Commanding)、(10)時間(Time)、(11)民主激勵，引起動機(Motivation)、(12)研究發展，改進(Improvement)等。(江亮演等，民89，頁147)社會福利行政的管理主要包括： 科學管理、人事管理、財務管理、事務管理、文書管理以及資訊管理。

• 科學管理：源自美國工業管理的鼻祖泰勒(F.W.Taylor)，以科學方法應用在管理上，使它更有計畫、條理，並達到減少消耗、縮短時間增進效能的方法。(江亮演等，民89，頁146)
• 人事管理：包括人員的任用、待遇、考績、獎懲、進修、訓練等，目前政府機關在政府部門所用的人員主要都是透過考試的途徑，另外的地方社會工作的人員是約聘的方式。
• 財務管理：有效的分配和運用有限的預算和經費，使需要福利服務的對象都能受到照顧。
• 事務管理：包括：(1)出納管理、(2)辦公處所管理、(3)宿舍管理、(4)車輛管理、(5)員工福利管理。
• 文書管理：主要工作是收文作業、公文製作以及檔案掃描等。
• 資訊管理：目前各機關或社福機構都漸漸設置業務電腦化系統處理公文等，業務資訊化管理使工作能更迅速。

(黃旐濤等，民95，頁18~20)

參考文獻

• 白秀雄，民78，《社會福利行政》，台北市：三民書局
• 林顯宗、陳明男，民74，《社會福利行政》，台北市：五南書局
• 江亮演等，民89，《社會福利與行政》，台北市：五南書局
• 黃旐濤等，民95，《社會福利概論-以老人福利為導向》，台北市：心理出版社
• 江亮演，民74，《社會工作概要》，台北市：五南書局
• Charles H. Zastrow，1999，The practice of social work，Pacific Grove, CA : Brooks/Cole Pub.